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海外園區PPP案例解析:印度綜合紡織園區

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和我國一樣,印度同樣是一個經濟騰飛中的發展中國家,盡管在產業園區方面起步較中國為晚,但其決心十足,手筆也不小,尤其是受到PPP鼻祖英國模式的深刻影響,是有望在產業園區建設運營這方面提供一些可資研究的新鮮內容的。

2005年,為了幫助陷入困境的本國支柱產業之一紡織業進行轉型升級,印度中央政府在其第11個5年計劃中專門制定了綜合紡織園區方案(Scheme for Integrated Textile Parks,SITP)的建設指南,目標是成立25個具有國際水準的紡織園區。

該方案主要是由“成衣出口園區方案”“紡織基礎建設發展中心方案”合并而成。印度政府將提供9千萬美元的資金,在2年內在全國具有潛力的地區,通過聘用專業機構,建設25個紡織園區,為服裝紡織企業建設符合國際環境和社會標準的世界一流的基礎設施。

每個綜合紡織園區(Integrated Textile Park,ITP)預計將入駐50家廠商,總投資額為1億美元,據估計可提供2萬個工作機會,因此25個紡織園區將能夠創造50萬個工作機會,工會團體將成為綜合紡織園區的主要推動者。

印度政府規定,如果綜合紡織園區在經濟專區(Special Economy Zones,SEZ)內設立,就可以適用于SEZ的特殊條款,如果再經濟專區外設立的話,就必須由印度的商工部另行公告將ITP視為SEZ。

隨后,這個雄心勃勃的計劃擴容到了超過50個紡織園區,總投資額可能會超20億美元。這個擴容的信心來源,就是2008年首個正式運營且效果不錯的Pochampally Handloo綜合紡織園區。

該園區位于豪拉州(Howrah),2006年獲得印度紡織部批準,耗資1600萬美元,大約可容納150家企業,在正式營運后將生產紗線及成衣,印度政府為該園區專門規劃出將近100英畝的土地。

長期以來,由于投資不足,基礎設施貧乏,技術落后以及生產力低落,使得印度當地紡織工業的發展步履維艱。過去曾經繁榮許久且一直是服裝紡織業是國內第二大支柱性產業的印度紡織工業,在過去三十年成長遲緩且生產力衰退,比如園區所在地的豪拉州,在園區建設之前僅有21家紡織企業在營運,而在上世紀的1980年代則有42家紡織企業,衰減了一半。

 

據統計,印度全國有大約10%-15%的紡織企業開工不足,專家測算,這些紡織企業必須把生產提高兩倍才能滿足需求和應付出口市場,同時還要盡快進行升級轉型。

于是,憂心忡忡但志在有所改變的印度紡織部做出了上述紡織綜合園區拓展計劃,實施該項目的主要目的是促進所在地區基礎設施的現代化,通過引導有潛力的地區快速發展,增強其競爭力。同時提升該地區工人的技術水平,使其能生產出優質、時尚、價格合理的產品。以促進產品的出口和經濟的發展。項目成本涵蓋基礎設施及其他建設,包括紡織機械、零件和附屬設施在內的配套建設等支出。綜合紡織園區的開發者可采用多種設施來滿足當地需求。

印度紡織部決定將這個方案交給為此成立的“特殊目的載體(Special Purpose Vehiciles,即SPV)”來執行,每個綜合紡織園區都會有一個由當地紡織行業代表、財務機構、印度中央及州立政府代表組成的SPV,性質為按照公司法成立的獨立法人機構,不代表公營企業,也不會被中央政府所控制。

SPV也是PPP模式中一個比較常見但絕非必需的存在,主要是為滿足特定目標,通常是企業為了避免財務風險而創建的法律實體,企業將資產轉移自SPV用于單獨管理或利用SPV為大型項目進行融資而無需把整個企業置于風險中,起到一個風險隔離的作用。利用SPV可以進行一些復雜的融資,形成不同等級的股本投資。

在PPP融資結構中,通過聯邦政府補貼和股權投資獲得的融資僅占基礎設施總投資額的40%,剩下的60%由社會資本方籌集。在股權結構中特意規定,中央及州立政府以及州立工業發展公司(相當于地方國有控股企業)合計的持股比例不能超過49%,也就是說,由社會資本占據大股東的地位,其實質上是主要的合作方,也是紡織園區中資產的主要所有者。

其中還規定,任何不同形式的SPV都必須通過紡織秘書處(Textile Secretary)主導的專案核準局(Project Approval board)的認可與審批財務也必須能夠自給自足,即自負盈虧,州政府在這個SPV中的角色只是為了提供適當的協調功能。

我們可以看到,受到英國經濟和社會制度深刻影響的印度,在PPP方面也是基本復制了英國PPP的精髓。英國是世界上最早實行PPP的國家,PFI/PF2是英國典型的PPP運作模式,在這種模式下,由私營部門融資建造基礎設施,基礎設施建成后由私營部門負責25年或30年運營提供公共服務,由用戶付費或者政府付費。PFI/PF2模式在英國的成功運用,一方面,緩解了政府的財政壓力,另一方面,顯著提高了公共服務效率,2008年英國PFI項目按時按預算交付率超過85%,而同期傳統采購項目不足45%。這些數據都給印度實施PPP增添了很多的信心底氣和經驗借鑒。

我們再來看一下參與PPP項目中各方的職責功能:

政府的職責包括:

為綜合紡織園區提供電力、水和其他公用設施;

幫助綜合紡織園區尋找并購置合適的土地;

投資入股SPV,或者提供政府補貼;

提供靈活寬松的用工環境和特殊政策;

協調綜合紡織園區和其他發展計劃,提高效率。

SPV負責實施綜合紡織園區計劃,其中的主要推動者是行業協會及企業家群體,整個園區的活力和效率主要依賴于他們,其職責包括:

構思、制定并實現財務目標;

建設和管理基礎設施;

購置土地,其支出屬于項目成本;

在改善基礎設施后,分配企業的具體位置;

保證同區內企業的銀行融資需求;

通過向園區內的企業收取使用費和服務費來維持公用設施的運轉;

以公平透明的方式聘請承包商及顧問;

向顧問公司及承包商獲取履約保證,確保按時完成項目。

這個PPP一個非常有特色的部分在于,在綜合紡織園區項目通過論證之后,印度紡織部任命了計劃管理顧問公司(project Management Consultant,PMC),負責協助SPV以高質量、低成本的標準完成工程,幫助紡織部負責監督項目進展情況。PMC的主要職責包括:

對各地區的需求和潛力進行評估,確定綜合紡織園區的選址;

促進有當地產業參與的SPV的形成;

為制訂項目計劃做準備,包括制定基礎設施標準;

制訂項目計劃,并提交到項目審批委員會;

協助SPV選擇合適的機構來編制分包招標文件,并協助SPV建設運營和維護設施;

協助SPV實現融資承諾;

監控項目的實施情況并定期向紡織部提交進度報告;

與州政府保持聯絡,協助解決有關問題;

確保在項目審批委員會的指導下按時完成項目。

  園區PPP的核心在于“O”的部分,也就是運營,包括整體策劃、產業構思、高效發包的大運營,以及后期招商、運營、服務的小運營。從印度綜合紡織園區的案例可以看到,其特色在于基于“O”的雙運營模式,有點類似于基金的“雙GP”的感覺,這樣就既能發揮紡織部專家的專業經驗,也能發揮社會資本高效率、市場化的作風,從實際運作效果來看也是不錯的。

紡織綜合園區的另外兩個重要特征是:首先,與投資該項目的社會資本方和技術工人成為合作伙伴,這將確保園區內的立法、實施和商業活動得到積極參與;其次,園區與全球市場緊密相連,以推動市場擴張。這些特征都保證了產業園區的可持續發展潛力。

印度政府特別規定,每個綜合紡織園區的企業數和投資額可以不同,但這些企業在土地、建筑、廠房及機器等方面的總投資,必須是園區基礎設施投資的2倍以上。參與該園區項目的政府和社會資本方可以同時籌集資金,并在各階段同步提供資會,既可以向銀行融資,也可以從其他金融機構獲得資金。這些金融機構愿意提供資金,是因為其認同綜合紡織園區所帶來的價值,也認識到參與綜合紡織區的建設能為自身帶來利益。

執行ITPs方案的SPV將會協助紡織業鏈條上下游的廠商在園區內建立廠房等基本設施,選擇設廠的地點,幫助廠商進行銀行信貸融資等程序,以及為紡織企業提供公用設施及服務、優惠政策、紡織工人培訓、符合國際標準的檢測實驗室、后勤保障等等。依據SPV提供的服務和設備的不同,入駐紡織園區的廠商客戶的付費標準也會有差異。此外還有維修費用等,這種種的費用可以讓SPV保證足夠的收入以覆蓋成本支出。

綜合紡織園區的建立基于產業集聚的理念,項目的利益相關方都受益于公用設施。除了土地上的建筑以外,公用設施包括圍欄、道路、排水、供水、供電,還有自備電廠、污水處理和通訊設施。

園區同時也有公用的檢測實驗室、設計中心、會展中心、倉儲設施原料倉庫、包裝工廠、托兒所、食堂、職工宿舍、服務辦公室、供應商辦公宗、勞工休息區、娛樂設施和營銷支持系統。

在這些綜合性紡織園區中,企業無需為進入國際市場再建造檢測實驗室等一些特殊的設施,因此降低了企業的成本。發展中國家制造商的產品和工藝在邊際利潤很少的情況下,必須分別符合國際各主要市場不同的技術標準,這對他們來說是嚴峻的挑戰。這些公共基礎設施為中小企業滿足各個市場的不同標準分擔了一部分成本,有利于中小企業的發展。

同時,園區還配有培訓中心,為園區里的企業培訓熟練勞動力,園區會對學員象征性地收取培訓費。

為了保證園區的服務品質,印度紡織部跟具有實務經驗或專業知識的“設備租借及財務服務機構”或者專業代理商簽署備忘錄來執行這些方案,這些合作方以透明而專業的風格迅速執行該方案,以確保能夠以低成本、高品質的服務來滿足SPV的要求。

這些以PPP模式運作的ITP園區也可以獲得印度中央政府的補助,也就是我們現在說的PPP收益途徑之一的可行性缺口補助(VGF)。比如,每個紡織園區基礎設施費用的40%可以由中央政府來撥付補助,上限為4億盧比。按照補助款的發放規定,30%的補助款在計劃獲得專案核準局通過后馬上撥付;30%的補助款將在支付第一期款項以及等比例的費用后由SPV來獲取;另外30%的補助款將在支付第二期款項以及等比例的費用后再次由SPV領取;最后10%的補助款會在所有廠商設廠完畢之后,以及綜合紡織園區內25%的工廠正式開始運作后再進行發放。

SPV公司可以用《使用證明書》等文件經過計劃管理顧問確認后,就可以向印度紡織部申請補助款項,相關申請印度政府補助款的個別賬目將有SPV自行保管,并隨時受到印度審計單位的監測。

印度綜合紡織園區運行幾年之后,從行業和政府的積極反饋來看已經初步具備了可持續發展的素質。2010年印度政府評估結果表明,綜合紡織園區計劃已經成功吸引350億盧比的投資,并創造了15000個就業崗位。綜合紡織園區的調查數據顯示,參與綜合紡織園區計劃的企業家數量有了非常明顯的增加。

在這一年,另一個重要的園區——Brandix綜合紡織園區也在5月份進入投產階段,第二年,總投資11.2億盧比的Mewar綜合性紡織園也在拉賈斯坦邦Bhilwara 地區獲批開建。

2011年,紡織和工商部長阿南德夏爾先生在提交聯邦院的書面答復中稱,政府已經新批準140億盧比繼續建設紡織綜合園區。截至當時,印度有7個ITP園區已完成建設,15個園區正在進展中,17個園區將在未來幾個月內破土動工,整個印度的紡織綜合園區建設如火如荼,甚至在2015年將這種園區PPP模式復制到越南去。

近幾年,印度政局穩定,基礎設施百廢待興,各種投資機會數不勝數。由于人口基數大,經濟增長快,幾乎任何在印度的投資都能獲得良好的回報。特別是伴隨著經濟的飛速增長,印度亟需升級其在公路、鐵路、通訊、電站等方面的公共基礎設施,同時印度也希望外資幫助獲得這些設施的生產能力。

印度政府方面也表示,也非常歡迎中國紡織加工企業到印度投產,以及伙同當地政府、企業共同以PPP模式建設紡織綜合產業園,為此也出臺了一系列的扶持政策。

在印度的“十二五”和“十三五”計劃期間,印度還將繼續實行其綜合加工發展計劃(IPDS),其中就包括鼓勵現有紡織加工集群及企業的升級換代,尤其是建立新的綠色加工園區。可以想見,印度未來的綜合紡織園區PPP熱潮仍然將持續很長時間。

 

 

 

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